垂改指南针④｜环境监察和环境执法职能如何分置？

导语

文章在厘清环境监察和环境执法的概念内涵和特征区别的基础上，深入分析了实施环境监察和环境执法分置的必要性，借鉴国外行政监察和我国纪检监察审计体制机制的经验，提出上收环境监察，确保“督政”的权威性；下移环境执法重心，赋予地方完整的执法权、强化督企是环境监察和执法的工作重点，并对此项改革措施能够达到的效果进行了分析。

2016年9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提出环境监察和环境执法职能分置，上收环境监察，下移环境执法。这既有利于更加聚焦地搞好“督政”工作，也有利于明确环境执法机构性质，聚焦“查企”。

环境监察和环境执法的内涵与特征

“执法”指以国家的名义对社会生产生活进行全面管理的过程中，国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。执法对象可以是企业，也可以是公民个人。“环境执法”则主要是指环境执法机构依法对企事业单位环境行为进行监管执法的活动，也就是环保系统内部常用的“查企”。

“监察”指对国家行政机关或工作人员的监督（督促）考察及检举。《行政监察法》总则第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。一般认为，在我国监察特指设立在各级政府内的专司监察职能的机构，依法对国家行政机关及其工作人员执行法律、法规、规章、政策、履行职责的情况进行检查、监督，对行政违法、违纪行为实行纠举、惩戒的活动。

本次改革中的“环境监察”可以理解为：省级环保部门代表省级党委政府，依据国家法律法规和党中央、国务院有关要求，通过省级环境监察机构或派驻属地的环境监察机构，采取列席驻在市（地）县政府相关会议、开展日常驻点监察、参与督察巡视等方式，对市（地）县党委政府及其部门落实环境保护“党政同责”“一岗双责”落实情况进行监督检查，也就是环保系统内部常用的“督政”。

目前，涉及环境监察方面的法律法规和文件表述主要有：一是《环境保护法》第六十七条规定“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议”。二是《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发2014[56]号）明确提出，“完善国家环境监察制度，加强对地方政府及其有关部门落实环境保护法律法规、标准、政策、规划情况的监督检查，协调解决跨省域重大环境问题。研究在环境保护部设立环境监察专员制度”。三是中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《环境保护督察方案（试行）》将“地方党委和政府及其有关部门落实环境保护党政同责和一岗双责情况”列入环境保护督察内容。四是中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第十一条规定“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查”。五是《水污染防治行动计划》第六条提出“加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督，研究建立国家环境监察专员制度”。

环境监察和环境执法分置的必要性

落实十八届五中全会关于环保体制改革要求的具体部署

习近平总书记在党的十八届五中全会上提出，“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要是指省级环保部门直接管理市（地）县的环境监测监察机构，承担其人员和工作经费”。此处表述中先讲监察执法，后讲上收监察，对环境执法的要求是增强权威性、统一性、有效性，说明中央对环境监察和环境执法是区别考虑的，所安排的改革路径也是不同的。因此，要清晰界定两者的改革边界，在环境监察上收中，不能扩展到环境执法。

环境监察与环境执法分置，有利于“督政”和“查企”职能的各自归位

由于过去没有赋予环保部门完整的行政执法主体资格，因此，地方将主要负责环境监管执法的机构称之为“监察总队”“监察支队”“监察大队”，从而导致环保系统习惯性将环境监察与环境执法两者混淆，形成认识上的误区。由于机构名称和职能不匹配，地方环境监察机构并未承担对政府及其部门履行环保责任的“督政”工作；也因执法资格、执法身份的制约，在“查企”时权威性不足，执法上存在进门难、处罚难等问题。

如果将实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，将带来一系列影响

首先，将目前实际承担执法职责的地方监察执法系统全部上收，会造成地方缺少执法队伍对企业进行监管执法，在实际中会出现地方上交环保责任的情形。第二，若监测监察执法全部上收，地方环保系统将缺失了“眼睛”和“腿”，没有人手和力量，将使环保局处于“空转”的状态，与三中、四中全会等一直倡导的加强基层执法力量精神相违背。第三，如果将这些承担执法任务的人员全部上收，改革难度和阻力较大。目前地方监察执法人员超过7万人，其中河南、河北、山西三省约占50%，仅河南省就超过1万人。第四，改革后执法责任难以落实，省级环保部门也难以应对集中上交的行政处罚、行政复议等工作。

国外和其他机构的经验借鉴

从国外行政监察制度来看，监察均指向对政府及其公务人员的履职监督、效能考核与奖惩

据统计，全世界有120多个国家在国家层面或省、州层面建立了行政监察专员制度。美、英等国家的监察部门，负责监督政府部门和公务人员的履职情况和效能高低，并有详细的绩效考核办法。瑞典《政府组织法》规定，行政监察专员“负责根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督”，确保行政机关及其工作人员必须严格地遵守法律、法规。在英国，几乎所有的中央政府行政机关都是行政监察专员的监督对象。行政监察专员主要对政府机构及其官员行政行为的合法性和合理性进行监督，不仅可以开展独立调查将调查报告提交给相关行政部门，建议其改正“不良行政”行为并进行赔偿，还可以通过每年向议会提交年度报告、季度报告和特别报告的方式，由议会向有关行政部门施压，以消除“不良行政”。

我国纪检监察、审计机构不断从体制机制方面加强派驻机构的直接管理力度，提高其独立性

在管理体制上，纪检监察派驻机构从与驻在部门党组(党委)的双重领导改为纪检监察机构直接管理，审计部门提出政府“一把手”要领导审计工作，同时上级审计部门加强对下级审计部门的直接管理。在工作模式上，纪检监察、审计派驻机构负责人不分管具体业务工作，主要通过列席所辖部门单位党政领导班子有关会议，评析部门单位日常工作报告、开展专项督查审计、驻部门单位督查审计等方式实施监督检查。在派驻模式上，从探索“点派驻”模式到“片派驻”以及“点面结合派驻”模式。在经费保障上，纪检监察和审计派驻机构的工作经费和人员工资福利由派驻部门负责，以减少所驻部门的影响。

环境监察和环境执法的工作重点

上收环境监察，确保“督政”工作的权威性

《意见》作为中央文件，首次明确提出各地要建立健全环境监察机构体系、机制和队伍建设等，权威有效地开展环保督政工作，这是省级职能的重大变化和有效加强，在我国的环保史上具有标志性和里程碑意义，也是我国环境行政监察的开创之举。初期可以依托现有机构进行组建，层级上仅为省督市（地）县，可不要求全国区县建立环境监察机构。省级环保厅（局）可设立环境监察办公室（可加挂省委省政府环保督察工作领导小组办公室），也可依托现有的环境监察局或者环境监察执法局完善组织机构，原则上应为行政机构，承担完全的行政职能。派驻方式可以采取逐市（地）派驻、区域性整合派驻，有条件的地方可以派驻到区县，其人员可以从现有环保行政机关和执法人员中择优录用。

明确环境监察机构的工作职责和工作方式。环境监察机构是专业性的行政监察机构，环境监察主要职责是对行政机构进行事前、事中的常态化、制度化日常监督检查，可采取类似纪检组、审计组或财政监察专员等工作方式。另外，定期性的督察巡视也是监察机构工作方式之一。强调定期开展事前、事中、事后的监督检查工作，使“督政”工作实现制度化、常态化、长效化。环境监察工作针对性靶向是市（地）县党委政府及其部门落实环境保护“党政同责”“一岗双责”和环境保护规划情况，目的是实现发展和保护的有机统一。环境监察人员原则上不承担查企工作，但监管执法信息应及时共享，为监察督政工作提供线索。同时，推动督察巡视工作从国家层面向省级层面延伸，在上级督察巡视期间，与环保督察巡视组一同开展督察巡视工作。

环境执法力量整合下移，赋予完整的执法权，强化查企

在垂直管理改革中，将市域范围内市（地）县全部环境执法队伍随县级环保局一起纳入市级管理，有利于合理配置环境执法资源，可以分片派出、定期轮换、统一行动、交叉执法，实现执法重心和力量的同步下移。本次改革首次将环境执法机构纳入政府执法部门序列，赋予环境执法机构完整的执法权，实现统一着装执法，保障一线执法用车，环境执法的统一性、权威性、有效性将得到大幅度提高。

效果分析

通过分析，此项改革措施能够达到以下效果：

能够切实加强“督政”力度

通过上收调整设置环境监察机构，辅以党委政府及其相关部门环境保护责任清单，让“督政”有队伍、有依据，将法律法规确定的省委省政府对市（地）县环保履责情况的监督检查落地做实，从制度层面上扭转目前发展强、保护弱的不利局面，意义重大。

能够切实提高环境执法效率

市（地）级环保部门统一指挥调配各县（区）执法力量，能够减少执法层级，增强能力，整合提升，交叉执法，大大提升执法效率，也有利于环境执法机构在属地与城市综合执法等方面的横向配合。另外，市环保局班子成员由省厅任免，实施市以下统一管理，不存在地方干预问题。

分置改革的效费比高，能够以最小的改革成本实现“督政”和监管执法的双加强

将现有承担环境监察职能的人员单列上收，成立省厅直接管理的市县两级环境监察机构，上收10%～20%的人员即可满足“督政”要求，容易操作。将原有主要承担执法任务的7万多主力队伍留给地方，保障地方基层环境执法工作有机构和队伍，确保监管执法贴近现场、快速机动。

作者秦昌波系环境保护部环境规划院战略规划部副主任 ；敖平富，重庆市委党校研究生。作者均参与《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》研究起草工作。

（来源：《环境保护》杂志2016年第22期，原题为：环境监察和环境执法职能分置探究）

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